耕地保护共同责任机制系列谈（五）

　　在有限的土地上“精耕细作”

　　——义乌人的用地观

　　何美华

　　义乌市位于浙江省中部，面积1105平方公里，户籍人口74万，常住外来人口151万，2011年实现地区生产总值726.1亿元。

　　在经济社会快速发展的同时，义乌一直认真贯彻落实中央和上级关于严格土地管理的重大决策部署，紧紧围绕“规划管控、计划调节、标准控制、市场配置、政策鼓励、监测监管、考核评价、共同责任”的节约集约用地框架体系，形成节约集约用地和转变经济发展方式相互促进的良好局面。2005年10月，被中宣部确定为全国5个节约集约用地先进典型之一；2007年又被浙江省委、省政府确定为全省节约集约用地先进典型之一；2009年国土资源部部长来义乌考察调研时，充分肯定了义乌市土地节约集约利用工作。

　　科学编制规划

　　细分特点“量体裁衣”

　　发挥规划对土地利用的引导统筹作用。在编制城市建设规划和土地利用规划工作中，突出节约集约用地理念，坚持两个规划的衔接，用规划引导工业向园区集中，市场向城区集中，人口向城镇集中，住宅向社区集中。近几年，不断突出土地利用总体规划的龙头作用，强化对规划的管控和执行，严格用途管制，确保土地资源合理使用。

　　强化土地利用计划的管理调控作用。完善包括土地供应计划、土地整理计划、土地储备计划为主要内容的土地利用计划管理体系。坚持按计划、按项目安排用地，防止无序用地。没有列入城市近期建设规划年度实施计划和年度土地供应计划的，一律不予安排用地。

　　建立完善建设用地规划指标控制体系。按照工业用地、商业用地、住宅用地、公共配套用地等不同特点，分别制定相应用地标准和规划控制指标。

　　建立健全制度

　　工业用地“分类供地、两阶段出让”

　　完善土地管理制度。近年来，全市先后出台了《关于进一步加强土地节约集约利用工作的若干意见》等一系列制度措施，从土地一级市场、二级市场的管理上作了全面规定，基本上覆盖了土地管理工作的各个环节。

　　优化资源配置制度。2011年全市提高准入门槛，下发了《关于完善工业项目招选和供地方式的若干意见》，采取“分类供地、两阶段出让”的方法。政府还出资建成标准厂房43万平方米，以成本价出租给企业，解决中小企业发展壮大问题。

　　推行用地考评制度。建立和完善镇（街）土地集约利用考核评价体系和土地利用监测评价制度，综合考评各镇（街）上一年度新增建设用地集约利用程度、土地开发整理复垦、制止和查处违法用地等情况，国土资源管理工作占全市考评总分的8%，考评结果直接与各镇（街）年终排名挂钩，同时作为各镇（街）下一年度建设用地指标安排、农用地转用总量控制的重要依据。

　　推进改革创新

　　“地下义乌”雏形渐显

　　严格控制规模，科学保障用地需求。加强基础设施用地控制，迁建或异地扩建公共配套设施项目的，应收回原有用地。新建公共服务设施项目，严格控制非功能性用地面积。积极鼓励与农村土地综合整治相结合，村民新建、改建、扩建住宅，要优先使用老宅基地以及荒坡、废弃地，否则不得批准占用耕地；新房用地审批与旧房拆除挂钩；提倡建设公寓式住宅，最大限度地节约集约用地。

　　优化产业结构，积极拓展建设空间。把有限的土地，重点用于文化教育、基础设施以及重大贸易平台建设项目。鼓励各类建设项目充分开发利用地上地下空间。鼓励“零增地”招商引资，鼓励企业“零地”技改。2010年开始，全市积极谋划建设“地下义乌”，科学编制了义乌市城区218平方公里范围内地下空间开发利用规划，同时还在积极探索农用地地下空间开发利用。

　　开源节流并举，增强可持续发展能力。完善土地整理暨标准农田建设分类标准，因地制宜开展土地开发整理，并加强补充耕地的质量管理。通过实施土地开发整理复垦，新增耕地3万多亩。积极盘活存量土地累计4300余亩。

　　推动工业转型

　　执法监察触角延伸至一线

　　推行项目择优机制。全市对工业项目供地严格按照政策规定实行招、拍、挂方式供地，结合本地实际创造性地提出“分类供地、两阶段出让”的方法。对重点引进战略性新兴产业、高新技术产业，或是产业关联度大、能带动产业优化升级和集群发展的传统优势工业项目，采用“一企一策”挂牌方式出让；积极引导特色工业项目竞争性发展；加快培育“孵化”小微型工业企业，采用“先租后售”或“一次性招标（拍卖）”方式出让。

　　按照企业亩均税收实行分类管理。对亩均税收达到全市平均水平2倍以上的工业企业，按其实际缴纳土地使用税的80%予以奖励；对亩均税收低于全市平均水平50%以下的工业企业，列为全市节约集约用地用地检测、纳税评估重点对象，督促限期整改提升；对造成工业用地闲置，或未按规划建设、使用工业用地的企业依法予以严肃查处。

　　强化工业用地绩效考评。定期开展工业用地出让绩效评估和考核，全面落实各镇街、经济开发区、工业园区及相关部门的监管责任。

　　建立共同责任机制体制。积极创新国土资源共同执法责任体系，加强对违法用地总量的有效管控，把执法监察触角延伸至用地需求第一线，降低违法案件发生率。今年9月，义乌市出台《义乌市国土资源共同执法暂行办法》规定，国土资源执法工作实行政府负责、部门协同、共同责任、属地管理原则，实行全程全方位监管，形成执法合力；明确镇人民政府、街道办事处、园区管委会、规定村（居）组织及其负责人职责。

　　当前，党中央、国务院对义乌发展战略提出了新的更高定位，于2011年3月4日批准义乌设立国际贸易综合改革试验区，同时省委省政府确定义乌商贸服务业集聚区为全省14个省级产业集聚区之一，义乌发展正面临着前所未有的转型发展战略机遇和挑战。为此，我们力求在创新土地利用计划管理方式、深入推进阳光征地制度改革和差别化供地制度等方面取得突破，努力构建适应工业化、城镇化、市场化和国际化发展要求的国土资源管理新制度，加快形成保障发展更加有力、保护资源更加坚决、保障民生更加有效、服务公众更加优质的国土资源管理新格局，为国际贸易综合改革试点和统筹城乡科学发展创造有利条件。

　　（作者系义乌市人民政府市长）